Агломерации: у них они — зоны роста, у нас — зоны проблем

24.03.2016 г.

Автор: Владимир Гурвич Россия должна научиться строить агломерации. Но пока строительного материала для этих целей недостаточно Формирование агломераций — это не просто механическое объединение в один узел ряда населенных пунктов. Их появление Автор: Владимир Гурвич

Россия должна научиться строить агломерации. Но пока строительного материала для этих целей недостаточно

Формирование агломераций — это не просто механическое объединение в один узел ряда населенных пунктов. Их появление напрямую зависит от развития местного самоуправления, правильно выстроенного бюджетного и налогового процессов, наличия разветвленных горизонтальных связей. Ничего этого в полном объеме в России нет. Поэтому агломерации у нас часто возникают не естественным путем, как во всем мире, а насаждаются сверху. Это искажает смысл и принципы  функционирования таких территорий.   

 

Как построить ад на земле

Недавно из Подмосковья пришла необычная, можно сказать, сенсационная новость. Местные власти ввели мораторий на строительство нового жилья в Балашихе, Королеве. Есть ограничения на жилищное строительство в Химках.

Эти города — часть 17-миллионной Московской агломерации, одной из самых больших в мире. Возникла она еще в советские времена, когда Белокаменную пытались превратить в главную витрину социализма, что обусловило приток населения в столицу и Подмосковье.

В постсоветский период этот процесс многократно усилился. Стянув на себя главные финансовые потоки страны, Москва окончательно превратилась в некое государство в государстве. Вокруг нее начался стихийный, неконтролируемый процесс роста городов-сателлитов.

Однако жизнь их обитателей с годами превратилась в сущий ад. Ухудшающая экологию невероятная скученность, нехватка самой необходимой инфраструктуры, недостаток рабочих мест, заставляющий людей ездить на работу в Москву из дальнего Подмосковья. Как следствие — многокилометровые заторы на дорогах.

И при этом в гигантских масштабах продолжается жилищное строительство: по этому показателю Московская область в последние годы является общероссийским лидером. В результате проведения такой политики перенаселенность только возрастает. Плотность населения в некоторых местах Московского региона уже превышает показатели таких знаменитых агломераций, как Шанхай и Сингапур.

Московская регион — ярчайший пример того, что происходит, когда агломерация развивается бесконтрольно. В данном случае власть давно потеряла контроль над происходящими процессами. И мерами по запрету в отдельных местах нового строительства ничего не изменишь. Нужна продуманная политика в этом вопросе.

Впрочем, Московский регион — далеко не единственный пример того, как стихийная или непродуманная агломерация идет не на пользу, а наоборот, только вредит тому или иному региону. Просто здесь уже сложилась ситуация, когда нужно принимать экстренные меры. Хотя делать это следовало уже много лет назад.   

 

  

Советский вариант

В советский период был накоплен немалый, хотя и противоречивый, опыт агломерационного строительства. Хотя в те времена вопросы развития агломераций решались фрагментарно, исходя из конкретных задач, которые ставила власть.

Прежде всего, нужно было осваивать большие земельные пространства для возведения индустриальных гигантов. Это, в свою очередь, требовало строительства новых и реконструкцию старых городов, в том числе весьма крупных. Для решения этих задач принимались законодательные акты, которыми власти пытались регулировать данные процессы.

В более поздний период, начиная с 1950-х годов, появились ГК — градостроительные кодексы. Но лишь на закате советской власти был принят первый и, по сути, единственный объемный документ, связанный с созданием агломераций: постановление Совмина РСФСР от 25.12.1987 №513 «О дальнейшем развитии архитектуры и градостроительства в РСФСР».

В нем были заложены идеи о необходимости комплексного формирования промышленных центров, создании в них благоприятных условий для жизни. Кроме того, было сформулировано регламентирующее положение о том, что появление новых предприятий должно согласовываться с местными органами власти, независимо от ведомственной принадлежности самих предприятий, но в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования.

 

К удивлению японцев

Первый российский Градостроительный кодекс, принятый в 1998 году,  также содержал элементы регулирования формирования агломераций, но лишь на их начальной стадии.

ГК предусматривал два вида документов: региональные схемы расселения и природопользования, территориальные организации производительных сил, а также схемы и проект районной планировки. Но если региональные схемы расселения трансформировались со временем в консолидированные схемы градостроительного планирования в двух и более  субъектах РФ или части их территорий, то схемы и проект районной планировки были упразднены с принятием нового ГК в 2004 году. 

Это был важный переломный момент, когда мы отошли от мирового опыта по формированию агломераций, считает советник Аппарата Правительства РФ Надежда Самойлова. По ее словам, во время стажировки в Японии она неоднократно слышала от местных градостроителей недоуменные вопросы по поводу такого отхода от общепринятой практики. Ведь без этого документа трудно увязывать разнособственнические интересы на одной территории.

Положение еще более осложнилось после внесения изменения в ГК в 2011 году. По мнению Надежды Самойловой, тем самым были выхолощены задачи и этапы реализации формирования агломераций, а упрощение процедур привело к потере важных частей градостроительного процесса. Некомплексное планирование территорий приводит к тому, что сегодня ничего нельзя сделать с границами поселений, с распределением налогов и пр.

 

Как обуздать агломерацию

В Советском Союзе был составлен альбом агломераций с целью их изучения. В него вошли 52 такие территории, они были систематизированы по размеру и интенсивности связей. Декларировалось намерение законодательно оформить агломерационные процессы, но до краха СССР сделать это не успели. 

В России же до стадии формирования соответствующих альбомов еще далеко. По словам главного научного сотрудника отдела территориальных основ градостроительства ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» Галины Лебединской, в 2014 году обсуждался вопрос создания дорожной карты по этой тематике. Предлагалось включить в нее все главные темы, но этого так и не было сделано. И даже рассматривалась идея разработки и принятия отдельного закона.

Для чего он нужен? Агломерация требует особых подходов. Это объективное явление, и уже поздно обсуждать, насколько ее формирование в том или ином регионе было целесообразным.

Советская политика по развитию в стране производительных сил базировалось на тезисе о том, что агломерации являются зонами роста, проводниками инноваций. Проблемой являлось не само появление таких территорий, а их неконтролируемое расползание, когда не задавалось никаких ограничений. Увы, этот процесс продолжается и по сей день.

Такой практике следует противопоставить развитие агломераций по разработанным схемам, которые препятствуют стихийному росту функций города-центра, не дают агломерации растекаться в разные стороны, подобно расползающемуся пятну от пролитой на пол жидкости.

Со временем такие агломерации становятся экологически неблагополучными, они препятствуют созданию зеленых зон и природных заповедников. Но главный вопрос: как определить параметры  агломерации, выход за пределы которых делает эту территорию в перспективе некомфортной для проживания?

 

Застрявшие в пути

По мнению экспертов, с точки зрения агломераций мы застряли между советским прошлым и мировым опытом. Причем полностью нам сегодня не подходит ни то ни другое, поскольку у нас совершенно иные условия.

В США половина территории принадлежит графствам (county), их границы образовывались  естественным путем, на основе развития самоуправления на этих землях. В СССР же административные границы прочерчивались исходя из потребностей экономики.

 Муниципалитеты во многом образуются произвольно, часто в угоду чьим-то местечковым или частным интересам. Между тем существует фундаментальный принцип, на основе которого должны формироваться границы территорий: это их налоговая самодостаточность. У нас же такую задачу даже не ставят.

Однако в России есть примеры эффективных агломераций. По мнению вице-президента Союза архитекторов России Дмитрия Наринского, эффективной агломерацией можно признать новосибирскую. Такой результат стал возможным благодаря тому, что три с половиной года здесь ушло на переговоры между различными муниципальными образованиями. В итоге это позволило согласовать взаимные интересы и выработать адекватное административное управление.

Надо ясно понимать: любая агломерация, созданная сверху, рано или поздно потерпит крах. Например, так и не возникла, несмотря на все усилия властей, агломерационная связь между Самарой и Тольятти, считает  Дмитрий Наринский. У этих двух городов не появились общие схемы развития.

 По мнению эксперта, подобные ошибки проистекают из того, что в России не изучают агломерации как таковые.

 

Куда ж нам плыть

В нашей стране традиционно отдают предпочтение индивидуальному управлению, а для формирования агломераций нужно находить консенсус. В РФ же администрации живут каждая в своей скорлупе, мало интересуясь тем, что делается у соседей. Слабое стремление к развитию обусловливает плохое качество управления муниципалитетами.

В такой огромной стране, как Россия, практически нет примеров совместной разработки несколькими муниципалитетами территориальных планов, успешных соглашений о распределении полномочий. Отсутствие стимулов для такой практики вызвано практической невозможностью увеличить налоговые поступления. Централизация всего и вся, которая уже много лет происходит в России, никак не способствует развитию агломераций естественным путем.

А вот во всем остальном мире этот процесс доказал свою полезность и эффективность. Центры роста в развитых странах сегодня находятся как раз в крупных мегаполисах и объединениях городов. По экспертным прогнозам, почти 80% прироста ВВП до 2020 года обеспечат именно такие территориальные образования. Этому в немалой степени способствует то, что крупные города преобразуют территорию вокруг себя, а малые, попадая в зону их влияния, получают новые возможности для своего развития.

В России же условия для активизации таких процессов так до конца и не обеспечены. Правительство в планах работы на 2016 год наметило создание дорожной карты по формированию агломераций. Но когда конкретно начнется эта «картографическая» работа и начнется ли она вообще, неизвестно.

Так что скорых результатов здесь ждать не приходится. Пока все пущено на старый добрый самотек. А жаль.

Владимир ГУРВИЧ